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江西省近年加快推进以人为核心的新型城镇化，增加绿化节点和公共开敞空间，全面提升城市品质。图为3月24日拍摄的南昌高新区艾溪湖湿地公园。
朱海鹏摄（人民图片）

去年以来，甘肃省张掖市民乐县把生态及地质灾害避险搬迁与城镇化建设相结合，推动城乡融合发展。图为搬迁到民乐县乐民新城的孩子们在小区内玩耍。
王 将摄（人民图片）

过去五年，常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%——今年政府工作报告中的这组数据受到多方关注。

这是中国常住人口城镇化率首次突破65%，意味着“十四五”规划提出的“常住人口城镇化率提高到65%”的目标提前实现。

65%背后有哪些改变？跨过65%，城镇化的空间和动力还有多大？推进以人为核心的新型城镇化，中国接下来将从何处着力？

10年间1.4亿农村人口落户城镇

城镇化是现代化的必由之路。改革开放以来，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。

看规模，中国城镇人口从1978年的17245万人到2022年的92071万人，增长74826万人，这一增量超过欧洲人口总和。

看速度，中国常住人口城镇化率1978年为17.92%，2022年为65.2%，40多年提升超47个百分点，英美等不少发达国家实现同阶段城镇化率跃升用时2倍以上。

随着城镇化快速推进，越来越多农村人口在城市安家落户。“住进新房，我们成了新市民。”在贵州省独山县，岑群昌前两年来到县城一家新能源科技公司工作，“工资待遇挺好，社保也正常交。现在，一家人都从农村老家搬了过来，上班、生活蛮方便。”

贵州省发展改革委有关负责人介绍，近年来，贵州坚持实施全面放开城镇落户的户口迁移政策，推动在城镇稳定就业的农民工及其随迁家属在城镇应落尽落。推进实施居住证制度，加快落实以居住证为主要依据的农业转移人口公共服务同等待遇政策。“十三五”以来，共推进农业转移人口落户城镇300万人以上，发放居住证超200万张。

推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。数据显示，全国每年有上千万农村人口转移到城镇，过去10年共1.4亿农村人口在城镇落户。

中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力分析，随着一系列相关文件出台落地，中国户籍制度改革取得历史性突破。城区常住人口300万以下城市基本取消了落户限制，城区常住人口300万以上城市落户条件大幅放宽，多地积极探索实施了跨区域协同、居住和社保缴纳年限互认等更加宽松的落户政策。“2021年，户籍人口城镇化率达到46.7%，比上一年提高1.3个百分点，高于常住人口城镇化率0.83个百分点的提高幅度，这是‘十三五’以来两个城镇化率首次缩小差距，农业转移人口市民化取得显著成效。”高国力说。

仍处在快速发展区间

继续推进城镇化，前景如何？专家认为，问题挑战和机遇动力并存。

城镇化率30%—70%一般被认为是城镇化快速发展区间。1996年，中国常住人口城镇化率达到30.48%，首次迈入这一区间，经过20多年发展，正逐步接近70%。

高国力认为，接下来，城镇化率提升幅度较前期将有所放缓。从国际规律看，在城镇化发展的中后期，城镇化率增幅呈现前高后低的态势。从国内形势看，与城镇化增速直接相关的进城农民工及其随迁家属规模自2018年以来持续减少，其中2020年受疫情影响人数同比减少683万、下降3.8%，2021年人数虽同比小幅增加，但仍比2019年减少614万人、下降3.5%，为1.69亿人左右。未来进城农民工及其随迁家属的增长规模将进一步减少，这将带来常住人口城镇化率增幅逐步减缓。

发展不均衡是另一个挑战。根据2022年中国统计年鉴，有12个省（区、市）城镇化率高于全国水平，其中上海、北京、天津位列前三，分别为89.3%、87.55%、84.7%；19个低于全国水平，其中10个低于60%，最低的为35.73%。

专家分析，城镇化质量有待进一步提升，户籍制度改革及其配套政策尚未全面落实，城镇基本公共服务尚未覆盖全部常住人口，大中小城市发展协调性不足，超大城市规模扩张过快，部分中小城市及小城镇面临经济和人口规模减少，城乡融合发展任重道远。

“尽管面临挑战，但总体上中国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强。”高国力说，从国内情况看，当前中国非农产业劳动生产率是农业的4倍多，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.45倍，且城乡之间的基础设施和公共服务仍有明显差距，这些客观现实持续吸引着农业转移人口进城，农民进城仍是大趋势。从国际经验看，不少已完成城镇化的发达国家，在城镇化率达到60%以后的10多年仍保持了较快发展。2022年中国人均GDP达到12741美元，同期常住人口城镇化率为65.2%，低于中高等收入国家67.59%的平均水平，更低于高收入国家80%左右的平均水平，还有一定增长空间。

加快农业转移人口“市民化”

进入“下半场”，如何让城镇化走得稳走得好？加快农业转移人口市民化仍是关键一环。

“农业转移人口市民化是一个系统工程，不仅涉及流入地与流出地的利益格局，而且涉及社会保障的转移接续、互认以及农村权益的保护等。”高国力说，当前，常住人口和户籍人口两个城镇化率还存在大约18个百分点的差距，2亿多农业转移人口尚未完全融入城市。应着力完善农业转移人口市民化配套政策体系，有序推进其全面融入城市，让农业转移人口“愿落户、能落户、敢落户”。

国家发展改革委规划司有关负责人表示，要坚持存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口市民化质量。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，各城市因地制宜促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

聚焦加快农业转移人口市民化、放开放宽落户限制，近来多地出台新政。3月13日，浙江杭州对当地进一步深化户籍制度改革的实施意见征求意见，提出进一步放开学历落户，同时全面放开桐庐、建德、淳安三县（市）城镇落户条件；2月份，广东深圳发文，重启暂停3年的积分入户政策；四川日前提出，将调整优化成都市落户政策，其他城市和县城全面取消落户限制。

完善城镇化空间布局是又一关键点。高国力认为，增强城市群和中心城市等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，既符合国际上城镇化进程中人口经济集聚和布局的规律，也符合中国资源环境条件和人口经济变动趋势。应加大政策举措力度，促进人口经济在城市间合理分布，促进大中小城市和小城镇协调发展。分类推动城市群发展，有序培育现代化都市圈，转变超大特大城市发展方式，提升大中城市功能品质，增强小城市发展活力，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

中国即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右的人口生活在农村。专家提醒，还须健全城乡融合发展体制机制和政策体系，坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。